Tasarlanmış Yoksulluk #9 : Özelleştirme, Kamu Kimin?

Devlet bazen bir bakkal gibi anlatılır: “Zarar ediyoruz, kapatalım.”
Ama devlet bakkal değildir. Devlet bir güç mimarisidir. Ve özelleştirme dediğimiz şey çoğu zaman bir verimlilik hikâyesi değil, mülkiyetin el değiştirme hikâyesidir.

Su, elektrik, maden, liman… Bunlar sıradan mallar değildir. Ekonomide bunlara stratejik altyapı denir. Yani toplumun damarları. Bir insanın damarlarını özelleştirdiğinizi düşünün: kan dolaşımı için abonelik sistemi kurmak gibi bir şey. Açıkgöz Pompalarına atardamarları, Uyanık Pompalarına da toplardamarları özelleştirerek verir misiniz? Valf bozulur, ölürsün sen o ara...

Devam edeyim.

“Devlet zarar ediyor” cümlesi işte tam burada devreye girer. Bu cümle modern ekonominin en büyülü ifadelerinden biridir. Çünkü kulağa teknik, tarafsız ve mantıklı gelir. Ama çoğu zaman hesap defterinden çok siyasetle ilgilidir. Oldukça taraflıdır. Devlet neden zarar eder? Çünkü bazı kurumlar kâr etmek için kurulmaz. Bir liman, bir elektrik dağıtım ağı veya bir su sistemi yalnızca ticari faaliyet değildir; aynı zamanda kamusal hizmettir.

Ama hikâyeyi anlatanlar genelde bunu şöyle sunar:

“Devlet işletmecilik yapamaz.”
“Özel sektör daha verimli.”
“Piyasa çözer.”

Bu cümleler ekonomik tartışmanın kutsal üçlüsü gibi dolaşır.

Sonra bir gün televizyonlarda bir haber çıkar:
“X Limanı özelleştirildi.”
“Y Elektrik Dağıtım Şirketi devredildi.”
“Z Maden Sahası işletme hakkı verildi.”

Ve çoğu zaman fiyat… şaşırtıcı derecede düşüktür.

Bu noktada ekonominin en eğlenceli tiyatrosu başlar. Önce yıllarca devlet işletmesi kötü yönetilir. Yatırım yapılmaz. Kadrolar şişirilir. Siyasi atamalar gelir. Sonra bir gün biri çıkar ve şöyle der:

“Bakın, zarar ediyor!”

Evet, gerçekten zarar ediyor. Çünkü önce bozulmuş, sonra “bozuk” diye satışa çıkarılmıştır. Bu mekanizma dünya tarihinde o kadar sık tekrarlandı ki artık bir kalıp haline geldi. Başka çözümleri olan bir sorunu herkesin gözünün içine baka baka devam ettiriyorlar.

1980’lerden sonra bu model küresel hale geldi. En büyük laboratuvarlardan biri Latin Amerika oldu. Özellikle Şili, Arjantin ve Bolivya. Bolivya’da 1999 yılında su sistemi özelleştirildi. Cochabamba şehrinde. Su dağıtımı uluslararası bir konsorsiyuma devredildi. Sonra faturalar geldi. Bazı hanelerde su faturası gelirin dörtte birine ulaştı. İnsanlar yağmur suyu biriktirmeye çalıştı. O bile yasaklandı çünkü sözleşmede suyun ticari hakkı vardı. Sonra sokaklar doldu. Protestolar başladı. Olaylar büyüdü. Buna tarih kitaplarında Cochabamba Su Savaşı denir.

Bir şehir, kelimenin tam anlamıyla su için isyan etti. Ekonomide bu tür sektörlere doğal tekel denir. Yani teknik olarak tek bir altyapı mantıklıdır. Elektrik hatları, su boruları, liman altyapısı… Bunları paralel şekilde on şirket kuramaz. Doğal tekel özelleştirildiğinde olan şey genelde şu olur: Tekel sadece kamu tekelinden özel tekele dönüşür. Ama reklam sloganı değişir:
“Rekabet geldi.” Rekabetin geldiği tek yer genelde yönetim kurulu maaşlarıdır.

Bir başka ilginç örnek Britanya. 1980’lerde Margaret Thatcher döneminde İngiltere’de dev bir özelleştirme dalgası başladı. Telekom, enerji, demiryolları, su…İlk başta büyük bir halka arz heyecanı vardı. “Herkes kapitalist olacak” sloganları atıldı. Ama yıllar sonra ortaya çıkan tablo ilginçti. Su şirketleri özel olmuştu ama altyapıya yatırım yerine borçlanma ve temettü dağıtımı artmıştı. Bazı şirketler milyarlarca sterlin kâr dağıttı ama boru hatları hâlâ Victoria döneminden kalmaydı. Sonra Londra’da bazı mahallelerde kanalizasyon taşmaya başladı. Kapitalizmin romantik hikâyesi bazen 19. yüzyıl borularında boğulabiliyor.

Limanlar da ilginç bir hikâyedir. Çünkü liman sadece bir ticari kapı değildir. Aynı zamanda jeopolitik bir kapıdır. Dünyada en çok tartışılan örneklerden biri Yunanistan’daki Pire Limanı. 2008 krizinden sonra Yunanistan ağır borç krizi yaşadı. Avrupa Birliği ve IMF programları devreye girdi. Bu programların klasik reçetelerinden biri vardı: özelleştirme. Sonunda Pire Limanı’nın büyük kısmı Çinli devlet şirketi COSCO tarafından satın alındı. Bir ülkenin en stratejik limanlarından biri başka bir devletin şirketine geçti. Delirmiş olman lazım. ama delirmemişsin. Bu noktada tablo iyice ironik hale geliyor. Çünkü özelleştirme çoğu zaman “devletin ekonomiden çekilmesi” diye anlatılır. Ama pratikte olan şey bazen şudur: Bir devlet çıkar… başka bir devlet girer.

Ekonomide buna varlık transferi diyebiliriz. Ama halk arasında daha sade bir kelime vardır: özelleştirmek

Türkiye’de de özelleştirme 1980’lerden sonra hızlandı. Elektrik dağıtımı, limanlar, fabrikalar, şeker fabrikaları, maden sahaları… Her satışın arkasında aynı cümle dolaşır: “Devlet zarar ediyor.” Şimdi burada küçük bir düşünce deneyi yapalım.

Bir şehirde tek su kaynağı olduğunu düşünün. Bu kaynağı yöneten kurum kâr etmiyor olabilir. Çünkü fiyatları düşük tutuyordur. Bu zarar mıdır? Yoksa sosyal politika mıdır? Ekonomi kitaplarında bu tartışma bitmez. Çünkü kâr bir işletme için ölçü olabilir ama bir toplum için tek ölçü değildir.

Bir limanın görevi sadece kâr etmek değildir. Aynı zamanda ticaret güvenliği sağlamaktır. Bir elektrik şebekesinin görevi sadece kâr etmek değildir. Aynı zamanda enerji güvenliği sağlamaktır. Bir su sisteminin görevi kesinlikle sadece kâr etmek değildir. Çünkü su, bildiğimiz kadarıyla hayatın küçük bir detayı değil.

Ama özelleştirme anlatısında bu fark çoğu zaman silinir. Her şey tek bir denklemde toplanır:

“Devlet = verimsiz.”
“Özel sektör = verimli.”

Gerçek dünya bu kadar basit değildir.

Özel şirketler verimli olabilir. Ama aynı zamanda tekelleşebilir. Aynı zamanda fiyat artırabilir. Aynı zamanda siyasi bağlantılarla büyüyebilir. Bu noktada ekonomi ile siyaset birbirine dolanır. Zaten yaşıyoruz, artık herkes bunu biliyor. ama bazen büyük bir buluş gibi anlatılan özelleştirmenin kamuya edeceklerini de bilmek gerekli aynı anda.

Özelleştirme ihaleleri çoğu zaman sadece ekonomik değil, aynı zamanda politik süreçlerdir. İhaleyi kim alır? Finansmanı kim sağlar? Kredi hangi bankadan çıkar? Regülasyonu kim yapar? Ekonomide buna güç mimarisi diyebiliriz. Bu mimarinin en ironik tarafı ise şu: Özelleştirme savunulurken devlet küçültülüyor gibi anlatılır. Ama aslında devlet ortadan kaybolmaz. Devlet sadece rol değiştirir. Eskiden üretici olan devlet artık regülatör olur.
Ama regülasyon güçlü değilse… O zaman ortaya ilginç bir durum çıkar: Kamu malı özelleşir. Ama risk kamuda kalır. Kamu ödediği vergilerle yapılan tüm yatırımları hiç fayda sağlamadan ve muhtemelen özel bir tekelden almak zorunda kalarak zarar üstüne zarar eder.

Ve bazen özelleştirme bununla da bitmez. Daha sofistike bir versiyonu devreye girer. Satış yapılır ama gelir de garanti edilir. Buna ekonomi literatüründe gelir garantili kamu-özel ortaklığı denir. Devlet bir altyapıyı özel şirkete yaptırır ya da işletmesini devreder. Şirket yatırım yapar. Buraya kadar hikâye makul görünür. Sonra sözleşmeye küçük ama oldukça etkili bir madde eklenir: Gelir garantisi. Yani devlet şirkete der ki: “Sen bu köprüyü, otoyolu, havalimanını işlet. Ama beklediğin kadar araç ya da yolcu gelmezse, aradaki farkı ben öderim.”

“Ben” dediğimiz devlet bütçesi.
Devlet bütçesi dediğimiz ise vergi veren herkes.

Normalde piyasa ekonomisinin temel kuralı şudur: risk yatırımcıya aittir.

Sen bakkal açarsan yapamadığın ciroyu sana kimsenin getirmeyeceği ortadadır ama bu kamu malını işletenler için bu geçerli olmaz.

Bir şirket yatırım yapar, talep olursa kazanır. Olmazsa zarar eder. Bu risk kârın karşılığıdır. Ama bazı özelleştirme modellerinde risk tersine çevrilir. Şirket yatırım yapar. Talep olursa kazanır. Talep olmazsa… yine kazanır. İşte bu iş benim de hayalim ve bence herkesin hayali. Ne olursa olsun kazanmak... Neyse...

Masa hep nasıl kazanır, Çünkü aradaki fark kamu tarafından ödenir. Ekonomide buna bazen şakayla şöyle denir: Kapitalizm yukarı doğru, sosyalizm aşağı doğru çalışıyor.

Kâr özelde kalır, risk kamuda. Sen, başkalarının zenginliği tehlikeye girmesin hatta artsın diye tüm zararı üstlenirsin. Türkiye’de bu model özellikle büyük altyapı projelerinde görüldü. Köprüler, otoyollar, şehir hastaneleri, bazı havalimanları…

Bu projeler genellikle Yap-İşlet-Devret gibi modellerle yapıldı. Sistem teoride şöyle anlatılır: Özel şirket yatırımı yapar, işletir, belli süre sonra devlete devreder. Ama sözleşmelerde çoğu zaman araç geçiş garantisi, yolcu garantisi veya hasta garantisi gibi maddeler bulunur.

Örneğin bir otoyol için yılda belirli sayıda araç geçeceği varsayılır. Eğer gerçek trafik bu sayının altında kalırsa, aradaki fark şirketin gelir kaybı sayılır ve devlet tarafından ödenir. Yani kimse geçmese bile köprü “çalışmış” sayılır. Bir bakıma hayalet arabalar geçer. Faturası ise oldukça gerçektir.

Bu sistemin savunucuları şöyle der:
“Büyük yatırımlar için devletin parası yok. Bu yüzden özel sektörle iş birliği yapılmalı.” Bu argümanın tamamen yanlış olduğu söylenemez. Birçok ülkede kamu-özel ortaklıkları gerçekten altyapıyı hızlandırmıştır. Ama kritik mesele riskin nasıl paylaşıldığıdır. Risk tamamen kamuya bırakılmışsa ortaya garip bir ekonomik yaratık çıkar: Özel işletme + kamu garantili gelir.

Neredeyse bir hibrit model. Kâr özel. Risk kamu.

Garanti ödemeleri ise çoğu zaman görünmeyen bir vergi gibidir. İnsanlar bunu doğrudan fark etmez. Köprüden geçmezsiniz ama bütçeden ödersiniz. Havalimanını kullanmazsınız ama garanti yolcu sayısına katkı yaparsınız. Ekonomide buna gizli yükümlülük denir. Bütçede hemen görünmez ama zamanı gelince ortaya çıkar. Devletler bunu sever çünkü proje hemen yapılmış görünür. Fatura ise yıllara yayılır. hükümet başarısı olarak görünür ama kamunun farkında olmadan yarattığı başarıdır. Başkalarını cebinden besleme başarısı tabi.

Siyaset kısa vadeyi sever. Bütçe uzun vadeyi hatırlar. Bu yüzden altyapı ekonomisi sadece mühendislik değil aynı zamanda politik ekonomi konusudur.

Kim kazanıyor?
Kim risk alıyor?
Kim ödüyor?

Bu üç sorunun cevapları çoğu zaman farklıdır. Bazen gerçekten tuhaf bir sahne ortaya çıkar. Bir köprü yapılır ama trafik beklenenden az olur. Köprü yine kârlıdır. Çünkü köprüden geçmeyenler de ödemektedir. Ekonomi bazen matematikten çok ironi içerir. Çünkü teoride piyasa disiplini anlatılırken pratikte garanti edilmiş kazançlar ortaya çıkabilir.

Şimdi tekrar başlığa dönelim.

Kamu kimin?

Bu soru basit görünür ama çok derindir.

Çünkü kamu soyut bir kavram değildir. Kamu dediğimiz şey toplumun ortak varlığıdır. Ama tarih boyunca bu varlık sürekli bir mücadele alanı olmuştur.Krallar almıştır. Şirketler almıştır. Oligarklar almıştır. Devletler almıştır. Halk ise çoğu zaman faturayı ödeyen tarafta kalmıştır.

Ekonominin en ilginç paradokslarından biri şudur: Bir şey herkese ait olduğunda, bazen kimse sahip çıkmaz. Ve tam o boşlukta biri çıkar ve şöyle der: “Bunu ben alayım.” Ne yalan söyleyeyim yazdıklarımdan sonra benim de alasım gelmedi değil, senin de içinden geçmedi mi? Doğru söyle! Hani insan kendi günlük yaşamında ne kadar debelendiğini düşününce bir rahat etmek istemiyor değil.

Sonra bir sabah uyanırsınız ve suyunuz, elektriğiniz, limanınız… artık başka birinin bilançosunda görünür. Ekonomi bazen rakamlardan çok hikâyelerle çalışır. Özelleştirme hikâyesi de genellikle iki farklı masal anlatır.

Bir masalda verimlilik vardır.
Diğerinde mülkiyet transferi.

Gerçek dünya çoğu zaman bu ikisinin arasında bir yerde yaşar. Ve her toplum sonunda aynı soruya geri döner: Kamu dediğimiz şey gerçekten kimin?

Ya lütfen bu kiminse cebinden çıkarabilir mi artık?

Harvey, David. A Brief History of Neoliberalism. Oxford University Press, 2005.

Stiglitz, Joseph E. Globalization and Its Discontents. W. W. Norton & Company, 2002.

Stiglitz, Joseph E. The Price of Inequality. W. W. Norton & Company, 2012.

Klein, Naomi. The Shock Doctrine: The Rise of Disaster Capitalism. Metropolitan Books, 2007.

Chang, Ha-Joon. Bad Samaritans: The Myth of Free Trade and the Secret History of Capitalism. Bloomsbury Press, 2008.

Rodrik, Dani. The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy. W. W. Norton & Company, 2011.

Megginson, William L., and Jeffry M. Netter. “From State to Market: A Survey of Empirical Studies on Privatization.” Journal of Economic Literature, 2001.

Hall, David, and Emanuele Lobina. Water Privatisation and Restructuring in Latin America. Public Services International Research Unit (PSIRU), University of Greenwich.

Nickson, Andrew, and Claudia Vargas. “The Limitations of Water Regulation: The Failure of the Cochabamba Concession in Bolivia.” Bulletin of Latin American Research, 2002.

IMF. Public-Private Partnerships. Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund, 2004.

OECD. Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. OECD Publishing, 2008.

Engel, Eduardo, Ronald Fischer, and Alexander Galetovic. The Economics of Public-Private Partnerships. Cambridge University Press, 2014.

World Bank. Private Participation in Infrastructure Database Reports.

Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı. Kamu-Özel İş Birliği Projeleri Raporları.

Sayıştay Raporları (çeşitli yıllar). Kamu-Özel İş Birliği ve Yap-İşlet-Devret Projeleri Denetim Raporları.